На пути к созданию более эффективных государственных институтов

Несмотря на всю важность обеспечения эффективности государственных институтов и существенные инвестиции в укрепление их потенциала в области управления, перед системой госуправления во многих странах Европы и СНГ, по-прежнему, стоит множество пугающе трудных проблем, связанных со слабостью механизмов внутреннего и внешнего контроля¹ , низким качеством общественных услуг, нарушениями прав человека и отсутствием беспрепятственного доступа к правосудию.

Потенциал государства является неотъемлемой частью более широкого спектра, включающего в себя потенциал гражданского общества и частного сектора. Его можно определить, как способность государственных институтов управлять деятельностью органов исполнительной, судебной и законодательной власти в интересах достижения целей человеческого развития. Об эффективности государственного потенциала можно судить по тому, как вырабатывается национальная политика, оказываются общественные услуги, развиваются рынки, обеспечивается правосудие и безопасность, и защищаются права человека. Там, где все это делается успешно, т.е.  большие массы населения со временем получают выгоду от развития, экономика растет, а общество участвует в демократических процессах и чувствует себя в безопасности, потенциал госуправления можно считать реально действенным и эффективным.

Демократизация не в состоянии автоматически  обеспечить улучшение результатов развития. В развивающихся и переходных обществах с высоким уровнем бедности и социальной изоляции особенно нужны действенные государственные институты, способные обеспечить развитие рыночной экономики, социальную справедливость и экологическую устойчивость. Сегодня, во времена  разворачивающегося глобального экономического, продовольственного и климатического кризиса, с беспрецедентной остротой ощущается потребность в укреплении способности государства держать  ситуацию под контролем и справляться с возникающими трудностями.

Проблемы развития потенциала, стоящие перед государственными институтами в разных странах региона, носят очень разнообразный характер. И все же, вряд ли приходится сомневаться, что в его укреплении нуждаются как страны с низким уровнем доходов и слабыми государственными институтами, вроде Таджикистана (чтобы распространить выгоды от экономического роста на тех, кто в противном случае, оказался бы их лишен), так и государства со средним достатком, и новые члены ЕС, где многие государственные институты имеют сильный потенциал, но, при этом, в системе госуправления по-прежнему существует немало пробелов, и сохраняется социально-экономическая дифференциация регионов. Основываясь на результатах исследования² проектов ПРООН, связанных с оказанием содействия Болгарии, Турции, Сербии, Грузии и Молдове в процессе подготовке к членству и интеграции в ЕС, в данной статье нами представлена концептуальная модель институционального развития системы госучреждений и  описываются процессы, посредством которых осуществляется это развитие.³

Институты, организации и развитие потенциала

Хотя в дискуссиях об укреплении потенциала госаппарата основное внимание зачастую уделяется структуре и внутренним механизмам функционирования официальных организаций, более широкие институциональные вопросы – особенно формальные и неформальные правила социальных и политических взаимодействий – также могут оказывать влияние на результативность многих мероприятий, направленных на развитие потенциала. Лауреат Нобелевской премии Дуглас Норт сформулировал стандартное определение института, как «…правил игры в обществе или, более формально говоря, придуманных людьми ограничений, которые направляют человеческое взаимодействие в определенное русло».⁴ Организации Норт определяет как «…группы людей, связанных каким-либо общим стремлением к достижению определенных целей».

Развитие институционального потенциала⁵ охватывает различные уровни действующих лиц, законов, правил и процедур, властных отношений и социальных норм (благоприятная среда), а также укрепление организационного и кадрового потенциала. Для достижения реальных результатов  обычно требуются проведение достаточно длительных по времени мероприятий. Их успешность зачастую зависит от таких факторов, как наличие приверженных реформам лидеров и политической воли.  Развитие институционального потенциала, в сущности, связано с движущими силами перемен – на организационном, институциональном, личном, политическом и материально-техническом уровнях. Однако эти движущие силы остаются среди наименее изученных аспектов данного процесса.

Социальная поддержка и административное правосудие

В обзоре портфеля проектов ПРООН по институциональному развитию в Болгарии подчеркивается важность использования комплексных и  системных подходов, которые учитывают взаимозависимость между различными участниками процесса и уровнями потенциала, а также отмечаются сопутствующие трудности. К числу «историй успеха» можно отнести проект «Социальная защита от новой волны безработицы», направленный на разработку новых механизмов социальной поддержки в ответ на рост безработицы в период 2002-2006 гг. В рамках проекта оказывалась помощь в разработке соответствующего законодательства, необходимого для создания национальной программы социальной поддержки, укрепления организационного потенциала муниципалитетов и поставщиков коммунальных услуг, а также устраивались тренинги для безработных по оказанию социальной помощи. Некоторые из них впоследствии были наняты на должность социальных помощников для работы в своих сообществах. Отчасти благодаря работе, проделанной в рамках этого проекта, примерно 650 поставщиков услуг социальной помощи получили свидетельство о регистрации в Агентстве социального обеспечения, а 1700 человек прошли курс подготовки социальных помощников.

Социальные помощники на занятиях – бывшие безработные  занимаются оказанием столь необходимых социальных услуг для престарелых и инвалидов в Болгарии. © ПРООН – Болгария.

Аналогичные выводы можно сделать и из опыта проекта представительства ПРООН в Болгарии по реформированию системы административного правосудия (2003-2005 гг.). Институциональные изменения, осуществлявшиеся при поддержке ПРООН, включали разработку кодекса административного судопроизводства, создание системы специализированных административных судов, совершенствование механизмов внутреннего контроля и процедур подачи и рассмотрения апелляционных жалоб, а также разработку и реализацию учебных программ для магистратов, персонала судов и госслужащих с целью их ознакомления с положениями нового кодекса. ПРООН исполняла роль координатора и в нужные моменты вмешивалась в процесс, чтобы помочь достичь консенсуса между национальными организациями относительно дальнейших шагов, необходимых для продвижения реформы административного правосудия.

Реформа государственного управления

Зачастую проведение более широких реформ системы госуправления (направленных на реструктуризацию государственных ведомств или модернизацию госслужбы) является необходимой предпосылкой для повышения потенциала госаппарата. В 2005-2006 гг. представительство ПРООН в Молдове, совместно с Всемирным банком, Шведским агентством по международному сотрудничеству в сфере развития (SIDA) и Министерством по делам международного развития Великобритании (DFID), создало рабочую группу по вопросам реформы государственной администрации в целях более совершенной координации усилий в этой области. Подготовленные при содействии ПРООН рабочие обзоры о ходе реализации реформ помогли сократить дублирование функций между министерствами и внутри отдельных ведомств. Для каждого министерства был установлен план институционального развития на среднесрочную перспективу в соответствии с существующими внешними и ресурсными ограничениями.

С другой стороны, отсутствие общей стратегии в сфере реформирования госуправления может  существенно сказываться на результативности усилий ПРООН по развитию потенциала (в качестве примера можно привести ситуацию в Грузии и Сербии до 2004 г.). Когда отсутствует единая рамочная основа, то помощь, оказываемая ПРООН, обычно страдает от фрагментации и разобщенности разнонаправленных действий. Поскольку ПРООН реагирует преимущественно на запросы отдельных государственных организаций, такие разрозненные усилия могут оказаться контр-продуктивными, если они не являются частью последовательно реализуемых комплексных реформ. До 2004 г. помощь, оказывавшаяся государственным учреждениям Сербии из средств Фонда по наращиванию потенциала, имела лишь ограниченное воздействие на общие реформаторские усилия, что негативно сказывалось на эффективности национальных систем, ответственных за обеспечение населения общественными товарами и услугами.

Местное самоуправление

Парижская декларация 2005 г. о повышении эффективности внешней помощи подчеркивает важность приверженности принципу национальной принадлежности при разработке политики и стратегии развития.⁶  Реализация проектов непосредственно донорами или путем создания подразделений по управлению проектами, или иных параллельных структур зачастую рассматривается как несоответствие данному подходу. При всей своей теоретической привлекательности, на практике такие принципы могут налагать излишнее бремя на еще недостаточно окрепшие государственные структуры и непреднамеренно подвергать риску усилия по развитию потенциала. При управлении такими рисками очень важную роль играет своевременное определение соответствующих партнеров среди государственных структур и их вовлечение в работу на самых ранних этапах. В Грузии законы о местном самоуправлении, принятые в 2005-2006 гг., существенно расширили круг обязанностей местных муниципалитетов, не все из которых обладали достаточным институциональным потенциалом, чтобы эффективно выполнять новые функции. Представительство ПРООН в Грузии организовало программу поддержки⁷, делавшую акцент на развитии потенциала муниципальных служащих (особенно за счет повышения уровня их навыков в области управления проектами и коммуникаций), организационных процессах и процедурах, и создании благоприятной обстановки (путем оказания органам государственного управления более высокого уровня помощи в выработке стратегий развития). Хотелось бы надеяться, что этот пилотный проект станет моделью, которая будет реализоваться и в других районах страны.

Резюме

Как показывают приведенные выше примеры,  не все инициативы в области развития потенциала приводили к быстрому улучшению качества государственного управления. Усилия по обучению госслужащих вряд ли дадут ощутимые результаты, если они будут продолжать работать в нереформированных институциональных структурах без современных средств управления и контроля со стороны общественности. Чтобы стать по-настоящему действенными, подходы в области развития потенциала должны приспосабливаться к местным условиям; универсальные методы, пригодные «на все случаи жизни», редко приносят успех. Более того, даже в тех случаях, когда задача была решена успешно, вновь приобретенный госструктурами потенциал может быть утрачен  в результате таких потрясений, как стихийные бедствия или антропогенные катастрофы, конфликты, а также экономические и экологические кризисы. И все же, профессиональные знания и опыт в сфере развития  потенциала, которым обладают сотрудники представительств ПРООН в странах региона, может служить очень ценным подспорьем, особенно для  стран, преодолевающих сложные и взаимосвязанные проблемы переходного периода.

Дафина Герчева – ведущий эксперт и руководитель подразделения по вопросам практики развития потенциала, Региональный центр ПРООН в Братиславе; Джо Хупер – специалист по развитию потенциала, а Александра Виндиш-Гретц - младший референт по вопросам развития потенциала.