Земельная реформа, переход к рыночной экономике и сельское развитие

В сельскохозяйственном секторе стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и Содружества независимых государств (СНГ) отмечался переход от преимущественно коллективных форм хозяйствования к индивидуальным. В период 1990-2000 гг. в этих странах было передано в собственность  значительно большее количество земельных угодий, чем в ходе других успешных земельных реформ, в частности проводившихся  в Мексике, Бразилии, Японии, Корее и на Тайване (табл. 1).

Страна или регион	Период	Продолжительность  (кол-во лет)	Площадь земель, переданных в собственность (миллионы га)
Мексика	1917-92	75	100
Бразилия	1964-94	30	11
Япония	1945-52	7	2
Корея	1945-50	5	0.5
Тайвань (КНР)	1949-53	4	0.2
Страны ЦВЕ*	1990-2000	10	33
Страны СНГ**	1990-2000	10	116

    
  
 * Страны Центральной и Восточной Европы, которые сегодня являются членами Европейского союза, а также Албания. Сюда не входят западно-балканские страны бывшей Югославии.
** Страны Содружества независимых государств.
Источник: Дейнингер, 2003.

В основе этого перехода от коллективных форм ведения сельского хозяйства к индивидуальным лежали два взаимосвязанных направления реформ в области сельскохозяйственной политики: земельная реформа, затрагивающая права землепользования и права собственности на землю; и аграрная реформа, направленная на раздел земли коллективных хозяйств на индивидуальные наделы.

Земельная реформа в Восточной Европе и СНГ

Хотя практически во всех странах ЦВЕ и СНГ было решено провести приватизацию земли, для достижения поставленной задачи в этих двух группах стран использовались разные стратегии (табл. 2). В странах ЦВЕ, где сохранились поземельные книги с указанием нынешних или прежних владельцев земельных участков, приватизация осуществлялась преимущественно путем реституции. В этих государствах большая часть сельскохозяйственных земель формально оставалась в частной собственности на протяжении всего социалистического периода. В ходе коллективизации землевладельцы вступали в сельскохозяйственные кооперативы, но их земля не была национализирована или передана в собственность коллективным хозяйствам. Владельцы лишились права распоряжаться и единолично пользоваться землей, но не утратили на нее права собственности. Со временем, по мере того, как часть сельских жителей перебралась в город или умерла, некоторые земельные угодья стали кооперативной собственностью.¹

В реальной практике далеко не всегда существовала возможность вернуть владельцу или его потомкам некогда принадлежавший им конкретный участок земли. Зачастую бывшим землевладельцем в порядке компенсации предлагались другие наделы, что, среди прочего, было обусловлено стремлением избежать фрагментации земель крупных интегрированных фермерских хозяйств. По этой причине реституция в странах ЦВЕ далеко не всегда  порождала чересполосицу и, возможно, способствовала переходу от социалистических кооперативов к корпоративным фермам (Mathijs and Swinnen, 1998). В таких странах, как Эстония, Литва, Венгрия, Словакия, Чехия, Румыния и Болгария, многие крупные фермы уменьшились в размерах в целях экономии, но сохраняют форму корпоративного предприятия.

Однако встречались и отступления от этой общей схемы. Как и в странах СНГ, в Албании произошла приватизация государственных земель с последующим распределением равных наделов между сельскими жителями, ранее входившими в кооперативы. Что же касается государственных ферм в Албании, то, в конечном счете, они были проданы с аукциона крупным инвесторам. В Польше также сложилась особая ситуация – после восстания 1956 г. там по большей части отказались от коллективных форм ведения сельского хозяйства, а земли, отведенные государственным фермам, в итоге были проданы с аукциона. В странах, возникших после распада Югославии, ситуация развивалась примерно так же, как в Польше, поскольку и при социализме большая часть земли там принадлежала индивидуальным семейным фермерским хозяйствам.

В СНГ, где в течение многих лет культивировались коллективные формы сельского хозяйства, реституция оказалась практически невозможной, и проведенная там в начале 1990-х годов приватизация земли имела совсем иное значение. Поскольку все сельскохозяйственные земли принадлежали советскому государству, первым делом необходимо было легализовать частную собственность на землю сельскохозяйственного назначения. Затем колхозы были преобразованы в корпоративные фермы (акционерные компании, товарищества и т.д.) с распределением земельных долей между работниками. Таким образом, корпоративные фермы осуществляют свою деятельность на коллективно обрабатываемой земле, находящейся в коллективной собственности.

Фермер-частник продает свою продукцию на рынке в Намангане
(областной центр в северо-восточной части Узбекистана). © Цви Лерман

Хотя этой модели (впервые появившейся в России) придерживалось большинство государств, возникших на территории бывшего Советского Союза, нельзя не отметить и два исключения из общего правила. Во-первых, иная ситуация сложилась в Средней Азии –  там еще долго после начала распределения земли она оставалась в государственной собственности. В Узбекистане и Туркменистане, где сельскохозяйственные земли до сих пор принадлежат государству, сохраняются государственные фермы (совхозы) и земельные наделы предоставляются на праве аренды. В Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане последовали российскому примеру и выделили земельные доли работникам колхозов, хотя земля сельскохозяйственного назначения осталась в государственной собственности. В Кыргызстане (в 1998 г.) и Казахстане (в 2003 г.) частная собственность на землю впоследствии была легализована. Вторым исключением стал Южный Кавказ, где приватизация земли началась вскоре после обретения независимости: с 1992 г.  фактическое распределение земельных наделов проводится в Армении и Грузии, и с 1996 г. – в Азербайджане. Поэтому можно сказать, что в данном отношении эти страны оказались, ближе к ЦВЕ, чем к модели, характерной для СНГ.

Поскольку распределение земельных долей между работниками зачастую не оказывало никакого влияния на методы управления хозяйством, новые «частные» корпоративные фермы продолжали работать примерно так же, как и их социалистические предшественники (со всеми вытекающими из этого проблемами). Так, в Кыргызстане, Таджикистане, Молдове и Украине земельные паи были превращены в титулы на участки земли или реальные земельные наделы к концу 1990-х годов.²  В Казахстане Земельный кодекс, принятый в июне 2003 г., аннулировал постоянные права, сопутствующие получению земельных паев, и принудил их держателей либо приобрести участок земли у государства (путем прямой покупки или аренды), либо внести свой пай в акционерный капитал корпоративной фермы, что неизбежно приводило к утрате прав собственности.

Таблица 2. Региональные различия в проведении земельной реформы

Страна	Масштабы приватизации земли	Методы приватизации земли	Механизмы выделения земли	Оборотоспособность приватизированных земельных участков
ЦВЕ
Румыния	100%	Реституция+распределение	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Венгрия	100%	Реституция+распределение	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Болгария	100%	Реституция	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Эстония	100%	Реституция	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Латвия	100%	Реституция	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Литва	100%	Реституция	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Чехия	100%	Реституция	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Словакия	100%	Реституция	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Польша	100%	Продажа госземель	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
СНГ*
Армения	100%	Распределение	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Грузия	100%	Распределение	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Азербайджан	100%	Распределение	Зем. участки	Продажа/покупка, аренда
Молдова	100%	Распределение	Паи на землю	Продажа/покупка, аренда
Украина	100%	Распределение	Паи на землю	Продажа/покупка, аренда
Кыргызстан	100%	Распределение	Паи на землю	Продажа/покупка, аренда
Казахстан	100%	Распределение	Паи на землю	Продажа/покупка, аренда
Россия	100%	Распределение	Паи	Продажа/покупка, аренда
Таджикистан	0	Отсутствуют	Паи на землю	Права пользования
Туркменистан	100%	Отсутствуют, фермерам   выделяется целинная земля	Лизгольд (владение на правах аренды)	Отсутствует
Узбекистан	0	Отсутствуют	Лизгольд	Отсутствует
Беларусь	Только приусадебные участки	Отсутствуют	Отсутствуют	Отсутствует

Примечание: Выражение «паи на землю» в разделе «Механизмы выделения земли» означает процесс превращения бумажных паев-долей на землю в реальные земельные участки или документы, устанавливающие право владения конкретным земельным наделом.
*В августе 2008 г. Грузия уведомила о своем выходе из СНГ. В соответствии с правилами организации, это решение войдет в силу в августе 2009 г.

Источник: Lerman, Csaki, Feder, 2004.

Аграрная реформа и подъем сельского хозяйства

Вторым компонентом преобразования сельскохозяйственной политики стала аграрная реформа, а одной из ее важнейших задач –  раздел земли коллективных хозяйств на индивидуальные наделы. В странах ЦВЕ, где частная собственность на землю продолжала существовать и после Второй мировой войны, основной упор делался на реституцию, т.е. возвращение бывшим землевладельцам прав собственности и землепользования. Затем каждый землевладелец мог решить, как лучше использовать свой надел: организовать семейную ферму, либо остаться в корпоративном хозяйстве. В странах СНГ процессу преобразования коллективных хозяйств должна была предшествовать приватизация. В странах, возникших после распада Советского Союза, отмечаются явные субрегиональные различия в том, насколько полно (процент засеянной земли, принадлежащей индивидуальным фермам) и в какие сроки (переломные даты) осуществлялся переход к индивидуально-частным формам ведения сельского хозяйства. Эти различия заметно сказались на темпах восстановления сельскохозяйственного производства после спада, отмеченного в переходный период (табл. 3).

Если в странах Южного Кавказа раздел сельскохозяйственных земель на индивидуальные наделы произошел вскоре после обретения независимости и проводился достаточно решительно, то в Средней Азии этот процесс начался немного позднее. Однако некоторым странам данного региона в последние годы удалось достичь поразительного прогресса на этом пути, при том что в Узбекистане, Туркменистане и Таджикистане земля сельскохозяйственного назначения по-прежнему остается в собственности государства. Среди «аутсайдеров» следует отметить Россию, Беларусь, Украину и Молдову, которые отстают как по времени начала или масштабам преобразований, так и темпам восстановления сельскохозяйственного производства. В сущности, в России и Беларуси индивидуальное землевладение не получило заметного развития.

Таблица 3. Субрегиональные различия в аграрной политике и темпах восстановления сельскохозяйственного производства в странах СНГ

	Средняя Азия	Кавказ	Россия, Западные страны СНГ
Аграрная политика
Доминирующая форма фермерских хозяйств	Индивидуальные,   корпоративные	Индивидуальные	Индивидуальные и корпоративные
Доля засеянной земли, принадлежащая индивидуальным фермам (%)*	68	97	34
Доля продукции индивидуальных ферм в валовом объеме с.х. производства (%)*	78	97	62
Переломный период в процессе перехода к индивидуальным формам ведения хозяйства	2000	1993	Отсутствует
Восстановление сельскохозяйственного производства**
Начало подъема (год)	1998	1994	2000
Объем производства по сравнению с 1991 г. (%)*	105	114	76

 * Приведены последние из имеющихся статистических данных
**Валовой объем сельскохозяйственного производства
Источник: данные официальной статистики

Аграрная реформа и снижение бедности

Трудно установить четкую причинно-следственную связь между земельной/аграрной реформой и резким сокращением бедности, которое наблюдалось, начиная с 2000 г., поскольку отсутствуют сопоставимые оценки сельской бедности и землевладения, которые бы охватывали весь период преобразований. Поэтому работы, посвященные изучению связей между реформами и уровнем благосостояния сельских жителей, основываются на данных структурного анализа землевладений и фермерских доходов.

И все же очевидно, что земельная и аграрная реформа способствовали снижению сельской бедности. Во-первых, они привели к увеличению семейных активов за счет единовременной передачи земли, скота и оборудования от корпоративных ферм частным домохозяйствам. Результаты исследований, проведенных во многих странах СНГ, указывают на наличие положительной корреляции между размером землевладений и уровнем доходов.³  Во-вторых, передача колхозных и совхозных активов индивидуальным фермерским хозяйствам способствовала повышению урожайности сельскохозяйственных культур (Dudwick, Fock & Sedik, 2007). Более высокая урожайность приводит к увеличению объема фермерского производства и росту благосостояния семьи как непосредственно, за счет повышения уровня потребления, так и косвенно, за счет дополнительных доходов от продажи избытка продукции. Различные ограничения при проведении земельной и аграрной реформ снижают их положительный эффект.

Таким образом, активное проведение земельной и аграрной реформ стало важным фактором снижения сельской бедности посредством стимулирования роста сельскохозяйственного производства, однако сами по себе эти меры оказались не в состоянии компенсировать негативные последствия для уровня жизни сельского населения, вызванные  сокращением занятости в пищевой промышленности и уменьшением объемов предоставляемых сельскохозяйственных услуг. Земельная и аграрная реформа могут заложить основу для роста сельского хозяйства, но они являются лишь двумя из многих преобразований, необходимых для достижения устойчивого снижения сельской бедности. Для успешного решения этой задачи также необходима либерализация сельскохозяйственных рынков (особенно в Средней Азии), приватизация в сфере сельскохозяйственных услуг, создание институциональных предпосылок для развития рыночных механизмов в сельском хозяйстве и механизмов финансирования сельскохозяйственного производства.

Дэвид Седик является экспертом Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) по вопросам сельскохозяйственной политики. Цви Лерман, профессор экономики сельского хозяйства, работает на факультете сельскохозяйственной экономики и управления Еврейского университета в Иерусалиме, Израиль.